基层治理在国家治理体系中发挥着基础性与兜底性的作用，基层治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础工程和具体实践。2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，要“完善基层治理法律法规，适时修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》”。2025年是“十四五”规划收官之年，两法的修订是全国人大常委会本年度重要工作。由此，亟须完善基层治理体系和治理能力现代化的法治保障，推动基层治理体系和治理能力现代化进程。
基层治理法治保障的历史发展
《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》分别立足于城乡具有差异化的社会结构和治理需求，共同承载着在党的领导下推进基层治理体系建设，实现群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的重要功能。回顾两法的立法动因与发展脉络，有助于理解我国基层治理体系和治理能力现代化的逻辑动因。
从历史发展角度看，“基层群众性自治组织”概念首见于1982年宪法。但居民委员会作为基层群众性自治组织的一种形式，在20世纪50年代就已经存在。早在1950年我国人民代表大会制度还未正式建立的时候，天津就成立了我国第一个居民委员会。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议制定了《城市居民委员会组织条例》。20世纪80年代，随着改革开放的深入推进，城乡社会结构发生了深刻变动，大量流动人口涌入城市社区，社会服务需求日益增长，居民委员会在协调社会关系、维护社会稳定中的作用日益凸显。1982年，基层群众性自治组织被正式写入宪法。1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《城市居民委员会组织法》。此后，我国城市化进程不断加快，包括街道、居民委员会在内的城市基层社会结构面临着改革和调整，1989年《城市居民委员会组织法》中的一些规定已不能完全适应社会发展需要。万博体育客户端app下载12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了修改城市居民委员会组织法的决定。
新中国成立初期，党和国家对基层实行高度集中管理。党的十一届三中全会以后，农村实行家庭联产承包责任制导致农村经济体制发生了重大变革。农民首先摆脱了过去政社合一的集体经济组织的束缚，获得了生产经营自主权。过去行政性的生产大队和生产队组织因为失去组织生产和管理农民的功能而丧失了存在的基础。1980年底，广西河池地区的宜山、罗城两县农村农民由于社会管理的实际需要，自发地组建了一种全新的组织——村民委员会。到1982年底，村民委员会在全国不少农村地区得到发展。1982年通过的现行宪法确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是我国农村集体经济组织。1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过《村民委员会组织法（试行）》。经过十余年的实行，在综合考量《村民委员会组织法（试行）》实际执行过程中遇到的经验教训的基础上，经过修正和补充，1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》。经过十多年的施行之后，2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议对该法进行了修订，旨在解决村委会选举程序、村务公开制度及监督机制等关键性问题。此后，随着乡村振兴战略的推进和农村社会的结构性转型，部分原有法律条文在自治与法治的衔接、村级组织职能调整等方面逐渐显现出适应性不足的问题。万博体育客户端app下载12月29日，《村民委员会组织法》与《城市居民委员会组织法》两法同步进行了个别修改，将基层党组织建设和群众自治体制共同置于基层治理的总体部署中，开展统一谋划和协同推进。
我国基层治理实践面临新课题
多年来，随着基层治理实践的发展和推动，立法机关不断回应社会转型需求，力求能够通过完善制度设计更好地保障城乡居民自治权，促进自治、法治和德治相结合，实现基层社会有序稳定运行。自万博体育客户端app下载两法进行个别修改以来，我国社会情势发生了许多变化，基层治理实践面临诸多新课题，亟须从强化法治保障的视角展开应对。
首先，基层治理实践面临着社会治理主体多元化带来的协同问题。我国经历了历史上规模最大、最快的城镇化进程，与此同时也带来人口聚集、资源有限且分布不均等复杂治理问题。新时代城乡社会呈现高度多元化特征，社会组织、市场主体、志愿者等纷纷进入社区与乡村，基层治理形成多元主体共同参与的格局，传统式管理难以应对“多头治理、责任不清”难题。其次，基层治理实践面临着城乡基层治理组织的职能边界模糊问题。城乡居民的多样化需求增加，基层组织在社会治理中承担的事务愈加复杂。然而，现行两法对基层组织的主要定位仍停留在传统“群众性自治组织”框架，对公共服务职能、社会治理功能等缺乏明确规定，易导致基层治理组织权责不清，进而影响治理效能。再次，基层治理实践面临着民主选举与监督机制的程序化与形式化等问题。城乡社会结构变迁使得基层社会置于利益主体多元化、诉求差异化的情景下，村务、居务公开的透明度关系基层社会稳定。数字化社会发展也暴露出一定隐患，如信息碎片化和不对称、虚假信息传播等。最后，基层治理实践面临着社会风险治理挑战。当前，基层涉及土地流转、劳务纠纷、环境治理、社会救助等领域的群体性事件仍时有发生。网络环境加速了矛盾扩散，局部矛盾易演变为群体性和跨区域性事件。
基层治理体系和治理能力
现代化的新阶段
面对我国基层治理实践中的新课题，两法必须妥当应对，进一步夯实基层治理的法治基础，推动我国基层治理体系和治理能力现代化。党的十八大以来，习近平总书记围绕加强基层治理作出了一系列重要论述与部署，为新时代基层治理现代化建设提供了根本遵循。
此次《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》的修改和完善，是新时代推进基层治理体系和治理能力现代化进程中的重要举措，不仅可以回应一系列新课题，也可为基层社会治理提供更坚实的法治保障。可以说，此次修订既是党的十八大以来一系列顶层战略部署的制度化落地，也是推动国家治理体系和治理能力现代化向纵深发展的必然要求。这将进一步夯实国家治理的根基，为我国基层治理注入新的制度动力，开辟基层治理法治保障新阶段，为实现人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安提供有力支撑。
（作者系万博体育客户端app下载大学法学院教授）
